未来一段时间内，财政收支缺口可能会继续扩大，以帮助这些经济社会目标逐步达成。但是，长期看，财政赤字不可能无限扩大，最终一定还是要收敛的。着力点是优化两个关键性比例：一是支出比例；二是债务比例。
要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。
目前较为可行且相对容易操作的方案，是中央财政发行特别国债，购买大部分央行持有的外汇储备，解决国债规模、期限和流动性的问题。特别国债购买的外汇储备资产，可继续委托央行管理。同时，央行可考虑主要依托交易国债来调节基础货币投放，减少外汇储备的变化对货币政策自主性的冲击，并继续持有一部分外汇储备，用于汇率管理。
新发展格局下政府债发展和应用的思考
——在政府债可继续发展研讨会上的主旨发言材料（2020年12月8日）
楼继伟
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），针对我国国内、国际形势发生的新变化，着眼于国家长远发展和长治久安，对经济和社会发展作出重大部署。
《建议》提出：加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。实现新发展格局需要各方面的改革和政策调整。这里，仅从政府债和新发展格局关系的视角，谈几点思考和认识。供各位同志参考。
一、十四五和2035远景目标对财政提出新要求
建议稿对“十四五”和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式，对今后15年的工作具有深刻的指导意义。《建议》提出的目标蕴意深刻，同财政关系比较大的有如下五点：
一是强调发展质量和效益。以推动高质量发展为主题，引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。相应地，财政也要提高支出的质量和效益，优化财政收入结构，提升社会整体经济效益。
二是突出消费的基础性作用。坚持扩大内需这个战略基点，以扩大消费市场为重点，使国内市场成为最终需求的主要来源。一方面，财政如何适配于消费趋势和方向的调整，促进社会消费；另一方面，不能再走依靠投资“大项目”和房地产拉动增长的老路，优化投资结构，除推进强基础、增功能、利长远的一些重大项目建设外，重点是市政、基础教育、养老设施等。
三是缩小收入分配的差距。城乡区域发展和收入分配差距较大，尚有大量低收入人群，不利于动员内需市场，特别是扩大消费面。因此，《建议》提出要促进共同富裕，使居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善。其中，重点是提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，促进国内大市场的发展。
四是应对老龄化战略。《建议》明确提出：实施积极应对人口老龄化国家战略。老龄战略的两个发力点：一方面是扶老。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系。另一方面是抚幼。增强生育政策包容性，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本。
五是基本公共服务均等化。《建议》提出，“十四五”期间，基本公共服务均等化水平明显提高；到2035年，基本公共服务要实现均等化。高收入国家、中等发达国家基本公共服务应当达到什么水平，很难定义，但肯定比现有水平要高。
上述目标的实现，需要公共财政发挥关键作用。考虑财政政策是中期政策，有一定的滞后性和惯性，需要提前行动，进行部署和安排。
二、国内大循环为主的条件下，政府债如何负重前行，提高质量和效益？
未来一段时间内，财政收支缺口可能会继续扩大，以帮助这些经济社会目标逐步达成。但是，长期看，财政赤字不可能无限扩大，最终一定还是要收敛的。着力点是优化两个关键性比例：一是支出比例；二是债务比例。
（一）财政承“重”：财政收支增速持续倒挂，公共财政收支压力不减。
一是经济增速放缓，财政收入自然增长率受到限制。二是财政支出增速不减，收支增速持续倒挂。近几年来，财政收支增速倒挂的差距有所扩大。财政支出虽有压缩空间，但财政面对的是中长期结构性问题，压缩和调整需要逐步进行。三是潜在养老缺口。随着人口逐步老龄化，未来养老预算对于财政收支的压力日趋加大。
（二）我国政府债的结构和层次。
中央国债：弥补中央财政赤字，不强制要求对应到投资项目，既可以作为经常性支出，又可以用于资本性开支。中央赤字没有使用范围的限制，除了因中央财政要负责各地之间财力的协调，和对基本公共服务均等化做出引导外，还要负责突发性事件的支出，如系统性风险等。
中央特别国债：特别国债要有稳定现金流资产与之对应，可不列入财政赤字，只需全国人大批准，列入国债余额。最典型的是2007年中央财政发行1.55万亿的特别国债，购买外汇储备，用于境外投资。实际上是900多亿美元购买了外汇注资的汇金公司，近1100亿美元购买现汇，注入中投。中投2007年2000亿美元资本，到2019年底达9469亿美元资本，每年都有分红收益，完全覆盖了发债成本。
地方一般债：弥补地方财政赤字，只能弥补公益性资本支出部分资金的不足。公益性资本支出如使用得当，提高了有效基础设施能力，推动了经济发展，后续税收会增加，从而增加了还债能力，符合代际补偿原则。因此，地方一般债的限额与税收等一般公共预算收入相匹配。
地方专项债：根据《预算法》授权，国务院规定，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，项目收益不足的，以对应的政府性基金或专项收入偿还。专项债的债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配，主要对应到能产生收益的投资性项目，偿还来源是项目自身现金流和政府性基金。今年5月，全国人大批准今年新增地方政府债务限额47300亿元。其中，一般债务限额9800亿元，专项债务限额37500亿元。
（三）促进国内大循环，政府债发力的着力点。
未来政府债发挥的空间，还是在结构上下功夫，关键着力点是在支出结构、债务结构、转移支付结构等方面做文章。
一是要调整支出结构，增加经常性支出结构占比。加大对消费的促进和刺激作用，扩大对医疗、教育、养老、托幼等民生保障设施的投入，提升基本公共服务均等化水平，积极应对老龄少子化，这些主要靠增加经常性支出占比。我国2035年才达到中等发达国家的最低线和门槛，基本公共服务的水平和范围要比现在有显著提高，未来政府财力要负担一些新的支出。这要求我们在“十四五”期间就要开始筹划，逐步提高标准、扩充范围。
二是要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。《建议》明确：合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。
此外，加大转移支付力度，缩小收入和公共服务差距，不断提升质量和效益。
三、双循环格局下，充分发挥政府债的基础性作用
实现新发展格局需要一系列改革和政策措施。其中，金融市场的内外开放占据重要地位，需要改革、改进的方面很多。国债市场规模太小、流动性不足，国债收益率曲线断续，是重要的短板。在“双循环”格局下，金融市场会加大对外开放，更需要高流动性的国债市场对冲其他市场波动风险。
目前较为可行且相对容易操作的方案，是中央财政发行特别国债，购买大部分央行持有的外汇储备，解决国债规模、期限和流动性的问题。特别国债购买的外汇储备资产，可继续委托央行管理。同时，央行可考虑主要依托交易国债来调节基础货币投放，减少外汇储备的变化对货币政策自主性的冲击，并继续持有一部分外汇储备，用于汇率管理。
通过特别国债购买外汇，在现实上是具有操作空间。国债规模打开，能够迅速匹配到对应的期限缺口，交易活跃度和流动性等问题也就大大缓解。特别国债的投资收益应覆盖其利息成本，这就有必要对外披露收益和投向情况。
因此，参考各国对外汇储备管理信息披露管理的实践经验和做法，建立向社会公开外汇储备管理情况的披露机制。这对于财政政策，对于货币政策、外汇政策都将提供现代化、科学化的调控支撑，有效缓解货币投放、对外投资、汇率波动的现实压力，有利于真正建立现代化的财政金融体系，有利于提升宏观治理水平，有利于推进治理现代化目标的实现。
